Dossier Lobbying – Le lobbying

Introduction

Illustration : Ray Clid

Le lobbying fait aujourd’hui partie du quotidien de nos institutions belges, européennes, internationales. Bien qu’un nuage de mystère continue à entourer ces pratiques, les citoyens sont de plus en plus conscients que nombre de décisions sont le résultat de pressions exercées par des groupes extérieurs au politique. L’image traditionnellement associée au lobbying est celle de pratiques opaques, illégitimes, voire de corruption, ou de trafic d’influence. On y associe surtout les intérêts privés et industriels. Mais la réalité est plus complexe. Le lobbying recouvre une multitude d’acteurs (de l’industrie aux ONG), de cibles (d’un parlementaire régional à un haut dirigeant d’une organisation internationale), de méthodes (certaines légitimes, d’autres pas), de thématiques (des émissions de CO2 au sauvetage des banques).

Les institutions européennes feront l’objet d’une attention particulière dans cette analyse. Quand on sait que 75% des nouvelles normes qui s’appliquent aux Etats européens proviennent de l’Union européenne, rien d’étonnant qu’elle soit la cible d’une grande partie des activités de lobbying. Selon un rapport de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe [[highslide](1;1;;;)

Le lobbying dans une société démocratique (code européen de bonne conduite en matière de lobbying), Rapport de la Commission des questions économiques et du développement, Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, 5 juin 2009.

[/highslide]], les activités des différents groupes d’intérêt sont en augmentation constante auprès des institutions européennes et dans les Etats membres. Pourtant, comme le conclut le rapport, si

le pluralisme des intérêts est un élément important de la démocratie, les activités de lobbying non réglementées ou occultes peuvent constituer un danger et miner les principes de bonne gouvernance.

Cette analyse est la première d’une série de 3 analyses consacrées à la question. Voir les analyses « le lobbying des entreprises : quand le bien commun se heurte aux intérêts privés » et « les enjeux d’une règlementation du lobbying » pour compléter la réflexion sur le sujet.

Le lobbying, c’est quoi ?

Il n’y a ni traduction faisant l’unanimité, ni définition univoque du terme, auquel on substitue en outre souvent les termes « groupe d’intérêt » ou « groupe de pression ». Le mot anglais « lobby » signifie littéralement « vestibule » ou « couloir ». L’utilisation politique du terme date du début du 19e siècle. Il désigne alors les couloirs de la Chambre des Communes britannique où les membres de groupes de pression viennent discuter avec les parlementaires.

Dans un sens très restreint, on entend le lobbying [[highslide](2;2;;;)

Le lobby désigne dans le langage courant un acteur (ex : le lobby nucléaire) et le lobbying désigne l’activité (exercer un lobbying, un bureau de lobbying) [/highslide]] comme[[highslide](3;3;;;)

Le lobbying dans une société démocratique (code européen de bonne conduite en matière de lobbying)op. cit.

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la protection des intérêts économiques par le secteur des entreprises commerciales.

On l’assimile au lobby industriel. Dans un sens plus large, il peut englober un large ensemble d’acteurs (ONG, syndicats, centres d’études, cabinets-conseils…) et consister autant dans des actions souterraines que des actions publiques (telles des manifestations ou pétitions).

Selon l’acceptation générale, le lobbying consiste[[highslide](4;4;;;)

FARNEL, J., Le lobbying : stratégies et techniques d’intervention, Paris, Éditions Organisation, 1994.

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à procéder à des interventions destinées à influencer directement ou indirectement les processus d’élaboration, d’application ou d’interprétation de mesures législatives, normes, règlements et plus généralement, de toute intervention ou décision des pouvoirs publics.

On peut ajouter à cette définition quelques caractéristiques du lobby[[highslide](5;5;;;)

LAMARQUE, G. Le lobbying. Presses Universitaires de France, 1994

[/highslide]] :

  • Il s’agit d’un mouvement collectif représentant les intérêts d’une catégorie.
  • Le lobby se distingue de certains groupes d’intérêt par sa capacité à organiser sa représentation auprès des décideurs afin de peser efficacement. Il le fait au moyen d’un bureau ou service interne, ou en employant les services d’un cabinet de lobbying.
  • Toute activité de lobbying repose sur la crainte ou l’espérance de retombées économiques et sociales.[[highslide](6;6;;;)LAMARQUE, G. op.cit.[/highslide]]

Les interventions de lobby ont un coût important, qui ne peut se justifier pour les adhérents du groupe que par les répercussions attendues d’une décision publique .

  • Il porte une revendication ou une requête précise et vise à influencer la prise de décision d’une autorité publique en mesure de satisfaire cette requête. Le lobbying vise l’obtention d’un résultat spécifique sur des décisions de nature diverse (loi, livre vert, investissement, déclaration publique…). La plupart du temps il vise une norme qu’on vise à infléchir, créer ou supprimer.
  • Le lobbying est souvent technique, voire juridique.

Qui sont les lobbyistes?

Les organisations professionnelles ou industrielles ainsi que les groupes financiers sont des acteurs de lobbying par excellence, et de loin les plus puissants. Les dirigeants des grandes banques et entreprises multinationales représentent des piliers du pouvoir mondial. Historiquement, plus l’Etat est intervenu dans le domaine économique, plus les entreprises se sont regroupées pour opposer un front commun [[highslide](7;7;;;)

LAMARQUE, G. op.cit.

[/highslide]]. Certains de ces acteurs exercent leur lobby de manière directe, mais souvent, ils passent par des cabinets spécialisés. Comme l’explique un membre du cabinet anglais Burston Marsteller, qui travaille au niveau des instances de l’Union européenne,

les entreprises ont recours à des cabinets de lobbying européens car elles n’ont pas de réseaux de relations aussi importants que les leurs. Un cabinet de lobbying connaît en effet les membres de la Commission européenne, du Parlement européen, les représentants permanents des Etats membres ainsi que les fonctionnaires européens. Les entreprises qui leur font appel ne maîtrisent pas non plus le cadre juridique, les processus législatifs et réglementaires de l’Europe ou le langage communautaire. Le système européen est d’ailleurs là pour servir les intérêts de la société civile européenne ; les cabinets de lobbying proposent dès lors le point de vue de leurs clients.

"Bien sûr, tu pourras être président quand tu seras grand. Mais si tu veux un vrai pouvoir, envisage plutôt de devenir lobbyiste."

Les bureaux d’études, cabinets de conseil, think-tanks sont des organisations dont le rôle connait une importance grandissante dans l’élaboration des politiques publiques. Leur démarche est désintéressée (parfois) ou au service d’intérêts particuliers (souvent).

Une autre catégorie importante est celle des collectivités locales ou nationales, qui peuvent également recourir au lobby pour faire valoir leurs intérêts auprès d’autres autorités politiques, élus et institutions (par ex : les institutions régionales auprès du Parlement européen, les Etats auprès de l’ONU ou du Fonds Monétaire International). Les collectivités territoriales représentent à elles seules 16% des groupes d’intérêt identifiés par le Parlement européen. À titre d’exemple, le développement du transport aérien par les compagnies à bas coût représente depuis une dizaine d’années un enjeu majeur pour nombre de territoires de l’Union européenne, qui exercent un lobby vers la Commission, afin de pouvoir bénéficier d’aides à accorder aux compagnies aériennes souhaitant ouvrir des lignes sur leur territoire.

Dans cette analyse, nous ne traiterons pas des associations et ONG, considérées comme des groupes d’intérêt citoyens, pour lesquels le terme « plaidoyer » est préféré. Si cette distinction entre « lobby industriel » et « plaidoyer associatif », qui partagent certaines cibles et méthodes, peut faire débat, nous la justifions par la nature divergente des intérêts défendus. Le plaidoyer vise également à influencer les prises de décision en vue d’obtenir des changements, mais au profit de l’intérêt général et en se faisant la voix des populations marginalisées et d’enjeux sociaux et économiques liés au bien commun.

Les syndicats forment une catégorie à part. Historiquement, ils sont parmi les premiers lobbies à avoir vu le jour. Mais si en tant que « partenaires sociaux », leur capacité d’influence sur l’Etat est réelle, le terme de lobbying n’est pas pertinent pour qualifier leur participation à la concertation institutionnalisée avec l’Etat et les entreprises telle qu’elle se pratique en Belgique (système assez unique dans le paysage européen). Ce qui n’empêche pas les syndicats de mener également, parallèlement à ces mécanismes institutionnalisés, des actions de lobbying plus classiques pour faire entendre leurs revendications, comme cela a été le cas chez nous dans le dossier de la vente d’armes à la Lybie ou la réduction des émissions de CO2.

Au-delà de cette distinction, il y a une grande diversité de lobbies : des lobbies permanents et d’autres plus éphémères; certains exerçant au grand jour, d’autres de façon souterraine; des bureaux de plusieurs dizaines de personnes répartis dans divers lieux stratégiques dans le monde, d’autres limités à une personne et ciblée sur une institution; des lobbyistes de gauche comme de droite… Il est intéressant de constater que la plupart des acteurs du lobbying réfutent ce qualificatif de « lobbyiste », à forte connotation négative.

Quels sont les lieux où s’exerce le lobby?

A priori, tout pouvoir public peut faire l’objet d’un lobby sur les décisions qui se rapportent à son champ de compétences. Une commune peut voir un comité s’organiser contre la construction d’une éolienne. La Région wallonne peut subir un lobbying de la FN sur les exportations d’armes vers un pays jugé sensible. L’Etat fédéral peut être la cible de la Fédération des Entreprises de Belgique concernant les quotas d’émissions de CO2. Un membre d’une Commission parlementaire peut être approché par l’Opus Dei pour que celui-ci ne soit pas assimilé à une secte dans le rapport final. Les grandes entreprises de torréfaction du café peuvent tenter d’influencer la Commission européenne pour contrer une Directive sur les marchés publics qui serait trop favorable au commerce équitable. Des organisations internationales comme l’OMC sont des endroits clés pour les intérêts des entreprises multinationales.

Des organisations internationales sous influence : les lobbies du tabac et de l’amiante et  l’Organisation Mondiale de la Santé[[highslide](8;8;;;)

ZELTNER, T.  Les stratégies des compagnies de tabac pour saboter les activités de contrôle de l’Organisation Mondiale de la Santé.  Rapport du Comité d’experts sur les documents de l’industrie du tabac, Genève, OMS, juillet 2000.

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En 2000, un rapport de l’OMS accusait l’industrie du tabac de « subversion » de l’OMS, d’être « active, organisée et calculatrice », afin de « saper son action pour la santé ». La liste des stratégies adoptées est longue. « L’industrie du tabac aurait donc tenté d’influencer les membres de l’OMS, en leur offrant des emplois et ainsi tirer avantage de leurs contacts avec l’Organisation pour influencer le contrôle du tabac par celle-ci,  faire pression sur les budgets de l’OMS consacrés à ce contrôle. Parmi les autres pratiques : infiltration, espionnage, propagande, falsification, campagnes de dénigrement, financements philanthropiques pour gagner les faveurs de l’OMS, utilisation d’autres agences de l’ONU ou de la Banque mondiale pour obtenir des informations ou faire pression ».

L’Union européenne

L’intégration européenne, les vagues d’élargissements successives et l’essor de Bruxelles comme plaque tournante de l’élaboration des politiques ont généré une attention croissante des groupes de lobby sur les politiques européennes, d’autant que les activités de lobbying y sont très peu règlementées. Bruxelles rivalise désormais avec Washington DC pour le titre de capitale mondiale du lobbying [[highslide](9;9;;;)

SCHAEFFER, F. et JOSSEC, G. À Bruxelles, les lobbies contre la transparence.

[/highslide]] ! Comme souligné par le « Worst Lobby Award », en 2009 et 2010, deux enjeux majeurs ont vu les lobbyistes livrer bataille pour influencer les décideurs européens : la crise financière et la crise climatique. Et leur moisson a été fructueuse ! Tant l’échec des négociations de Copenhague que le manque de réforme des marchés financiers, sont la victoire du secteur privé au détriment de régulations favorables au climat ou aux citoyens [[highslide](10;10;;;)

Le but général de ce Prix est d’exposer et contrecarrer les pratiques douteuses des groupes de pression dans le domaine du changement climatique et des réglementations financières, afin de discréditer les grands noms du lobbying auprès des décideurs de l’UE

[/highslide]].

Importance du lobby européen : quelques chiffres

Faute de données précises, on estime à environ 3000 le nombre de groupes d’intérêt en connexion avec les institutions européennes. Au total, entre 15000 et 20000 lobbyistes se retrouvent face à 15000 fonctionnaires européens [[highslide](11;11;;;)

Lobbying in the European Union. Rapport du Parlement Européen, 2007.

[/highslide]] ! Parmi les types d’organisations, des fédérations européennes du commerce et des entreprises (45%), des consultants (20%), des associations nationales et représentations régionales (16%), des ONG et syndicats (11%), des organisations internationales (5%) et cercles de réflexion (1%).

Les 2600 plus grands groupes d’intérêt ayant des bureaux à Bruxelles drainent un budget de 60 à 90 millions d’euros [[highslide](12;12;;;)

KALLAS Sim, (A6-0105/2008),  Résolution du Parlement européen du 8 mai 2008 sur le développement du cadre régissant les activités des représentants d’intérêts (lobbyistes) auprès des institutions de l’Union européenne

[/highslide]], des moyens largement supérieurs à ceux à disposition des élus européens pour instruire leurs dossiers. Microsoft a reconnu avoir dépensé en 2008 un budget de 1,3 millions d’euros pour son lobbying européen, montant qui s’élevait encore à près de 1 million d’euros en 2009-2010.

C’est à Bruxelles que sont traités un ensemble d’enjeux globaux, comme l’énergie, l’environnement, l’agriculture, le commerce, la finance, les normes sanitaires… Si dans le passé, la Commission, qui détenait le pouvoir exclusif de proposer et développer des nouvelles législations, était la cible privilégiée des lobbyistes, avec le Conseil, leur intérêt pour le Parlement est grandissant. Depuis le Traité de Lisbonne, celui-ci peut désormais approuver, bloquer ou modifier les propositions de la Commission dans de nombreux domaines.

Les normes européennes sont de plus en plus techniques, nécessitant une expertise n’existant pas toujours au sein même des institutions européennes. La Commission, consciente de ce besoin, a laissé le champ libre à divers lobbies, désormais interlocuteurs naturels des décideurs. Le lobbyiste fournit des informations en quantité, pèse sur les processus de décision (souvent complexes), jusqu’à la rédaction de textes législatifs. Il façonne la législation européenne, dans un sens favorable aux intérêts qu’il défend. Le tout, comme nous le verrons dans une autre analyse, en l’absence de tout contrôle, faute de réglementation réellement contraignante sur leurs activités.

Les lobbyistes peuvent avoir une influence considérable sur la législation, en particulier sur les propositions de nature technique… Mais leur transparence est trop faible par rapport à l’impact de leurs activités

reconnaissait le Commissaire européen Siim Kallas en 2005.

Un cas d’école dans le lobby européen : la lutte contre la directive REACH

Le projet de règlement REACH  (Enregistrement, Evaluation et Autorisation des Substances Chimiques) concernait potentiellement quelque 30 000 substances chimiques. Il a fait l’objet d’une bataille féroce de 6 ans (2001-2006) entre lobby chimique, décideurs politiques et ONG environnementales. Il prévoyait deux éléments majeurs : il obligeait les industriels à évaluer les substances chimiques présentes dans leurs produits, et il faisait dorénavant reposer sur eux la charge de la preuve qu’un produit n’était pas dangereux. Immédiatement, l’industrie chimique, défavorable au projet, se met en action pour détricoter le texte. D’abord, elle nie l’impact sanitaire des produits chimiques. Mais, devant l’afflux de preuves du contraire, elle se ravise. Elle joue également l’argument de la compétitivité et d’un effet désastreux sur le chômage. Finalement, elle tente plutôt de limiter le nombre de substances concernées. Les demandes d’exemptions se multiplient (batteries, ciment, textile…). Greenpeace entre dans la danse et mène le combat sur le terrain où il peut le mieux exercer une influence forte, celui de l’opinion publique : actions de communication, conférences, rapports, défilés de mode avec des vêtements fabriqués sans produits chimiques, prise de sang de parlementaires pour faire le bilan des produits chimiques dans leur corps… Les médias relayent en masse. De plus, Greenpeace prouve que plusieurs membres de la Commission avaient travaillé auparavant pour l’industrie chimique… L’industrie chimique n’est pas en reste. Des chefs d’Etats et de gouvernements (Blair, Chirac, Schröder), sous son poids, vont jusqu’à écrire une lettre à Prodi (président de la Commission) pour le persuader de ne pas mettre en péril la compétitivité de leurs entreprises. Au final, le texte est édulcoré dans son ambition, mais reste équilibré.

Une pratique davantage ancrée dans la culture anglo-saxonne

Plus 13.000 lobbyistes sont engagés dans des activités de lobbying à Washington. En 2010, selon le Center for Responsive Politics (organisme indépendant s’intéressant au rôle de l’argent dans le processus démocratique américain), leurs clients ont dépensé 3,47 milliards de dollars tous secteurs confondus pour s’attirer les faveurs des décideurs politiques, soit 9,5 millions de dollars par jour (le double du montant 10 ans plus tôt) !

Si, durant sa campagne, Barack Obama avait promis qu’il ne toucherait pas à l’argent des groupes d’intérêt et ne restreindrait pas leur influence, il n’hésite pas à les mettre au pilori aujourd’hui.

La Chambre a déjà passé une réforme qui reflète beaucoup de ces changements. Et les lobbyistes essaient de la tuer dans l’œuf

affirmait-il en 2010 pour défendre la réforme de Wall Street, exhortant les parlementaires à

mettre fin à l’influence excessive des lobbies.

Mais en réalité, c’est pour lui mission impossible. Ces pratiques sont considérées comme naturelles dans la culture politique anglo-saxonne et intégrées aux mécanismes de gouvernement [[highslide](13;13;;;)

BIRNBAUM, J.H., The lobbyists : How influence peddlers work their way in Washington. New York, Random House, 1992.

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Les lobbyistes d’entreprise ont tellement pénétré dans la culture de Washington qu’on a parfois le sentiment qu’ils font partie de l’appareil d’Etat lui-même.

Le lobbying est certes règlementé de manière stricte (575 pages de règles !), mais les moyens de contourner ces freins sont nombreux, et acceptés. En outre, la possibilité pour des entreprises de financer des partis politiques et des candidats rend inévitable la collusion entre économique et politique, et rend les élus redevables face à leurs bailleurs.

La culture latine a traditionnellement plus de méfiance par rapport au lobbying, qui reste une pratique discrète, obscure, sous-terraine. En Belgique, en France, il est encore peu structuré, mais tend néanmoins à se développer et se professionnaliser, dans un contexte de faible réglementation.

Conclusion

En traçant les larges contours de ses objectifs, ses cibles et des acteurs qui le pratiquent, nous constatons que le lobbying est une pratique extrêmement vaste et répandue. Elle est loin de se limiter à la caricature habituelle de la multinationale ou du financier qui fréquente les bureaux du Capitole à Washington ou de la Commission à Bruxelles, même si, comme nous le verrons dans une seconde analyse, ces intérêts industriels et financiers sont le cœur des activités de lobbying. Leurs pratiques peuvent prendre des formes très diverses pour atteindre l’objectif central : obtenir de l’influence.

Une organisation comme Oxfam est active à promouvoir une justice sociale, économique, environnementale, qui implique que les décideurs ne soient pas inféodés aux intérêts privés. Il est donc indispensable que les citoyens soient conscients de ce jeu permanent d’influence. Il faut mettre à jour ces pratiques et pouvoir débattre publiquement de cet enjeu majeur pour que nos systèmes démocratiques remplissent leur rôle premier : défendre l’intérêt général et assurer un même accès à chacun aux processus de décision et de justice. Les deux analyses qui complètent ce dossier développeront ces pratiques et les enjeux d’une régulation du lobbying.

Jérôme Chaplier

Directeur Politique-Education

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