Vers une Politique Agricole et Alimentaire Commune post 2020 ?

La Politique Agricole Commune (PAC) est entrée en vigueur en 1962, il y a 57 ans, dans le but d’assurer « un niveau de vie équitable à la population agricole ». Malgré différentes réformes l’Union Européenne est loin d’atteindre cet objectif. À travers cette analyse, nous ferons un bref rappel de l’historique des réformes de la PAC depuis sa création et nous nous pencherons sur l’état d’avancement et les enjeux de la réforme de la PAC post-2020.

Une histoire brève des réformes de la PAC

De son entrée en vigueur jusqu’aux années 90, la PAC avait pour principal objectif de soutenir la production agricole et de stabiliser les prix du marché tout en garantissant des prix minimums aux agriculteurs et aux agricultrices, ainsi qu’une protection face aux importations bon marché.

À partir des années 90, la politique agricole européenne s’est rapprochée des réglementations libérales appliquées par l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) et le commerce agricole mondial, en cherchant notamment à renforcer la compétitivité des exploitations agricoles européennes. Les systèmes de prix garantis et de régulation de marché ont alors progressivement laissé la place à un système de paiement direct aux agriculteurs et agricultrices. Cette mesure a débouché sur une augmentation des exportations de la production agricole européenne sur des marchés moins compétitifs et sur la disparition de petites fermes au profit d’exploitations de plus en plus grandes.

La PAC 2015-2020 a continué en ce sens, vers plus de libéralisation, notamment via la fin des derniers systèmes de régulation du marché, dont les systèmes de quotas laitiers (mars 2015) et sucriers (octobre 2017). Cette dérégulation du marché a rapidement débouché sur une chute des prix des matières agricoles et de nouvelles crises dans le secteur laitier (2018).

Pour Manuel Eggen et Astrid Bouchedor (FIAN Belgium)1, « La PAC se résume donc aujourd’hui essentiellement à une distribution de primes (paiements directs). (…) La part de la PAC dans le budget européen ne cesse d’ailleurs de diminuer, passant de plus de 70% du budget européen dans les années 80 à environ 35% à l’heure actuelle ».

Moments clés de l’évolution de la PAC

  • 1957 : le traité de Rome crée la Politique Agricole Commune (PAC)
  • 1962 : entrée en vigueur de la PAC
  • 1984 : instauration de quotas laitiers et d’une politique de réduction des prix de soutien pour faire face à la surproduction
  • 1992 : réforme Mac Sharry programmant la chute du soutien des prix agricoles à la production, compensée par des aides directes
  • 1999 : agenda 2000 et naissance du second pilier de la PAC, le « Développement rural », en cohérence avec la politique des marchés agricoles
  • 2003 : réforme avec découplage des aides directes de la production et des moyens supplémentaires au développement rural
  • 2008 : bilan de santé
  • 2013 : réforme de la PAC introduisant le verdissement des aides directes
  • 2015 : entrée en vigueur de la réforme de la PAC et sortie des quotas laitiers

C’est dans ce contexte qu’une nouvelle réforme de la PAC « post 2020 » est actuellement en cours d’élaboration.

PAC post 2020

Déposées en juin 2019 sur la table des négociations, les propositions législatives de la Commission amorcent une transformation profonde de la Politique Agricole Commune. Fini la logique du « top-down » et des règlementations européennes cadrant la longueur des haies. Les Etats membres se voient offrir de nouvelles marges de manœuvre grâce à une subsidiarité accrue. Désormais, la Commission européenne se contentera de fixer le cadre général de la PAC à travers 3 objectifs généraux et 9 objectifs spécifiques (voir graphe). Les Etats seront, quant à eux, chargés de la déclinaison opérationnelle de ces objectifs dans des plans stratégiques nationaux qui détailleront les enjeux identifiés et les moyens d’y répondre.

Si certains voient dans cette proposition une opportunité pour une PAC plus proche du terrain, d’autres s’inquiètent déjà des dérives potentielles d’un tel système qui met nettement de côté l’ambition commune.

Une logique de résultats

Les plans stratégiques seront validés par la Commission et évalués chaque année à travers des indicateurs de réalisation, de résultats et d’impact. Outre les nouvelles lourdeurs administratives, on remarque que la logique de moyens est abandonnée au profit d’une logique de résultats. Pourtant, au vu des sécheresses qui frappent la Wallonie depuis 2018, on peut sérieusement remettre en question la prévisibilité de l’agriculture. Par ailleurs, des aspects tels que la biodiversité et la qualité des eaux ne dépendent pas uniquement du secteur agricole. Ces incertitudes propres à l’agriculture risquent de pénaliser sévèrement les Etats ‘’ambitieux’’, exposés à des sanctions en cas de non atteinte des résultats décrits dans le plan. Pour éviter toute coupe budgétaire, de nombreux Etats membres se lanceront dans des plans stratégiques au rabais, notamment sur le plan environnemental.

Cette renationalisation de la PAC risque donc d’amorcer d’importantes distorsions de concurrence et des ambitions environnementales et climatiques déséquilibrées d’un pays à l’autre.

Un plan stratégique wallon ?

L’Europe attend un plan stratégique par pays. L’architecture institutionnelle de le Belgique ne permet pourtant pas d’élaborer un plan national, l’agriculture étant régionalisée depuis de nombreuses années. Très vite, la Flandre et la Wallonie sont montées au créneau pour réclamer la possibilité de construire deux plans distincts, d’autant que les réalités agricoles au Nord et au Sud du pays sont très éloignées. L’ancien Commissaire à l’Agriculture, Phil Hogan, s’est engagé lors de sa venue en Wallonie le 10 juillet dernier (2019) à ce que la Belgique fasse figure d’exception. Toutefois, cette déclaration ne s’est pas concrétisée par un écrit officiel, laissant ainsi les mains libres au prochain Commissaire. Des tractations au sein de l’Europe sont en cours afin d’autoriser une dérogation spéciale pour la Belgique mais les velléités indépendantistes de certaines régions dissuadent plusieurs Etats membres de faire preuve de souplesse.

Encore un long chemin à faire

Près de sept mille amendements ont été déposés en commission Agriculture avant les élections du mois de mai. La commission Environnement n’est pas en reste et a également fait son lot de commentaires. À cela s’ajoutent les remarques des Etats membres confrontés à des enjeux très différents d’un pays à l’autre. Ainsi, peu de certitudes se dégagent actuellement quant à la future PAC, excepté… le report de sa mise œuvre prévue initialement pour 2021.

Vers une transition agroécologique et solidaire de notre modèle agricole

Oxfam-Magasins du monde, en tant qu’acteur du commerce équitable et membre du mouvement Agroecology in Action, milite pour la mise en place d’une nouvelle politique agricole et alimentaire (PAAC) inscrite dans un cadre de souveraineté alimentaire. Cette nouvelle PAAC devrait s’appuyer sur une modification significative du régime alimentaire moyen et un changement profond des modes de production agricole actuels vers des modes agroécologiques justifiés sur le plan social et environnemental. Un avis2 allant dans ce sens et développant cette vision a notamment été remis aux parlementaires wallons en janvier 2019. Cela, suite à la proposition de résolution du Parlement wallon visant à définir les priorités stratégiques de la Wallonie pour la PAC après 2020. Comme le stipule cet avis, cette transition agroécologique n’est plus une option, mais une obligation. Il ne s’agit pas d’un changement pour une niche de fermes en marge du complexe agroindustriel, mais d’une transition agroécologique à grande échelle au niveau européen, tout en respectant la souveraineté alimentaire de pays tiers. C’est en ce sens qu’Oxfam-Magasins du monde et ses partenaires de la société civile continueront leur travail de veille et de plaidoyer dans les mois et les années à venir, dans le cadre de l’évolution de la politique agricole européenne.

Agroecology In Action

Agroecology In Action (AIA) est un mouvement belge qui rassemble des paysan·ne·s et petit·e·s producteur·trice·s alimentaires, des associations et des collectifs citoyens engagés pour l’alimentation durable, des groupes de mangeur·euse·s responsables et solidaires, des chercheur·euse·s, des coopératives, des défenseur·euse·s de l’environnement, des PME de l’économie sociale et solidaire, des acteur·trice·s de la santé, des acteur·trice·s de la lutte contre la précarité et pour la justice sociale, des ONGs de solidarité internationale, etc.

Ensemble, ces acteurs membres représentent un large mouvement citoyen qui agit concrètement pour une transition vers des systèmes alimentaires agroécologiques et solidaires. Chaque jour, ils œuvrent à bâtir des systèmes alimentaires résilients et à offrir des alternatives aux modes de production et de consommation industriels, destructeurs des écosystèmes et du vivant. Dans ce sens, les membres d’AIA ont pris une série d’engagements qui ont été développés dans une Déclaration3 adoptée à l’issue d’un grand forum participatif rassemblant plus de 800 citoyen·ne·s en décembre 2016. Oxfam-Magasins du monde est signataire de cette déclaration, membre de la coordination d’AIA, ainsi que du groupe de travail plaidoyer.

Astrid Ayral (FUGEA) et Sébastien Maes (Oxfam-Magasins du monde)

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  1. FIAN Belgium, « Trois questions sur la réforme de la PAC », Manuel Eggen et Astrid Bouchedor, Juillet 2018.
  2. Agroecology in Action, « Avis sur la proposition de résolution du Parlement wallon visant à définir les priorités stratégiques de la Wallonie pour la Politique Agricole Commune (PAC) après 2020 », janvier 2019 : http://www.agroecologyinaction.be/IMG/pdf/avis_aia_proposition_resolution_pac_-_parlement_de_wallonie__jan._2019_.pdf.
  3. Déclaration d’engagement Agroecology In Action, 2016 : http://www.agroecologyinaction.be/spip.php?article24 .

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